关于金融监管的参考材料

哦那里哟呢

一、综合性的金融监管机构不是唯一最佳模式

　　金融监管机构的设置,历来不是重要的理论问题。近年来的讨论虽然多了起来,但也不过围绕以下几个方面。有的学者从成本效益的角度分析,认为综合性监管机构能够避免机构和网点的重复,避免有限的专业人员和知识过于分散,有利于基础设施(例如监管信息系统)共享,从而带来规模效益(Taylor,1999;Goodhart,2000)。北欧的挪威、丹麦、瑞典从80年代后期开始,将分散的监管机构合并,成立综合性金融监管机构,主要动机在于增强规模经济效益(见表1)。但是对于金融体系庞大的国家,成立统一综合的金融监管机构,也许会导致规模不经济。在大多数情况下,成立综合性金融监管机构,还意味着把银行监管职能从中央银行分离出来。

　　也有的从功能性监管还是按机构监管的角度讨论金融监管机构的设置。如果纯粹按业务功能设置监管机构,不但会产生过多的专业性监管机构,而且还会丧失对金融机构管理水平和风险状况的整体判断。对金融控股公司的监管尤其如此,如果控股公司的覆盖面跨越银行、保险、证券等领域,而金融监管当局仅关注局部的机构和业务,显然无法达到综合并表监管的目的。从内部控制的角度看问题,理想的做法是将机构监管和功能监管相结合。但是这也不意味着非得成立综合性监管机构。在已经成立综合性金融监管机构的国家,内设机构还是以机构和行业为线索,同时辅之以专门的业务单位,进行矩阵式的交叉监管。美国则是在分散监管的情况下,通过指定牵头监管者的办法,由某个监管机构负责对监管对象的整体监管,其他监管机构负责提供专业和具体的监管报告。

还有人认为,监管机构应围绕监管目标设置(Wallman,1977)。而目标又大体上可以分为两类,即以审慎为目标(维护金融机构的稳健经营和金融体系的稳定),和以经营行为与消费者保护为目标(防止欺诈行为、损害客户利益等等)。按照这种分类,银行的系统性风险特征明显,并且与宏观经济政策关系密切,由中央银行负责监管。而保险业与证券业的消费者保护特征比较明显,可以由证券和保险业的专业监管机构负责①。这种观点还认为,把不同目标的监管合并到一个综合性的监管机构,会产生理念和行为的冲突,反而可能抵销规模经济效应。由此看来,“目标说”与“功能说”具有异曲同工的效果,结论都是分散监管。但是在实践中很难区分动机与结果,因为,仅以银行监管为例,即使以审慎为目标,也照样可以甚至必须对具体业务行为进行监管。反过来,以消费者保护为目标的监管,常常可以获得对审慎目标有用的信息。 　

　　以上都说明,金融监管机构本质上是个实践问题,从理论出发无法得出金融监管机构最佳模式的结论。实际上,各国的金融监管组织机构并无定式。在中央银行以外设立综合监管机构的做法,总共不过10个国家,最多只能算是微弱趋势。完全分业监管仍是主流,大约有40多个国家。在这组国家中,中央银行单独或与专门的银行监管机构共同负责银行监管②。介于两者之间的,也做法各异。有的在中央银行以外(或隶属财政部)设立专门的监管机构,分别负责银行加保险(例如澳大利亚)、或银行加证券(例如芬兰)的监管;有的由中央银行本身负责银行加保险、或银行加证券的监管(见表2)。这种组合往往是由于银行可以从事的非银行金融业务的性质决定的。

　　世界上没有唯一最佳的金融监管组织模式。一个国家的金融监管体制,如同金融体制一样,与其政治、文化、法律和历史传统有密切关系。例如,德国和美国的监管体制就反映了联邦制政府结构的特点,即在联邦级银行监管机构之外,州一级的银行监管局也有独立的银行监管权力。美国在联邦政府一级还设立了多家银行监管机构,体现了美国人对权力平衡制约的偏好。而在新加坡这样的城市国家内,显然没有必要设立多家监管当局和分支网点。因此,新加坡金融管理局独立行使对银行、保险、证券业的综合监管。中国人民银行在1998年以前负责对全部金融机构的综合性监管,也符合转轨经济初期的客观实际。

　　金融监管的组织模式也和经济的内在特征有关。尽管德国实行的是全能银行制度,但是在战后很多年,德国的银行监管由联邦银行和专门的银行监管局共同负责,甚至没有证券监管委员会之类的机构。这是因为,与美国不同,德国联邦银行一直实行控制总量的货币政策。战后几十年的低通胀,加上股票市场的相对不发达,导致银行贷款和债券融资一直占主导地位。因此,直接融资形不成势头,证券业的监管也没有成为突出问题。前些年虽然设立了证券业监管机构,其主要目标也仅在于消费者保护和维护市场秩序。

二、中央银行在金融监管中的作用

　　与综合监管与分散监管问题有关的另一个焦点问题,是银行监管职能要不要从中央银行分离。从世界范围看,中央银行为了维持货币和金融稳定,除了制定和实施货币政策以外,还承担支付体系和金融监管的职能。随着综合性金融监管机构的出现,一些中央银行丧失了监管职能①。不赞成中央银行负责金融监管的理由主要有两点。一是中央银行的货币政策和金融监管之间有利害冲突。当单个银行或整个银行体系出现流动性困难的时候,中央银行以最后贷款人的身份提供流动性支持,既容易产生道德风险,也具有通货膨胀效应,与中央银行稳定货币的目标背道而驰。二是有人认为,金融监管涉及大量微观的和具体的活动,会影响中央银行集中精力搞好货币政策;反过来,中央银行在货币政策制订和实施方面的繁重任务会影响银行监管的专业化建设。

　　

　　中央银行如果不从事银行监管,是否会妨碍其稳定金融的目标?反过来也可以设问,独立于中央银行的监管当局,假设其专业化程度确实得到提高,但是如果没有宏观经济的稳定,是否能真正实现有效的银行监管?我们从以下方面来讨论这些问题。

　　第一,货币政策与金融监管政策的协调。货币政策不仅影响资产的相对价格,而且往往决定某些行业和企业的命运。例如,中央银行调整利率的决定,会通过净利差的变化影响商业银行的利润水平。在极端情况下,过于狭窄的利差甚至可以使经营状况好的银行陷入资不抵债。因此中央银行在制订货币政策时,必须充分考虑金融机构的财务状况,避免由于货币政策失误而触发银行危机。反过来,银行监管政策也会抵消货币政策的作用。以资本充足率的反周期性质为例,当经济处于衰退的时候,无力偿还银行贷款的企业增多,银行的不良贷款增加,因此需要计提更多的专项贷款损失准备金。假定其他条件不变,这时银行如果要保持较高的资本充足率,不得不减少新发放的贷款,甚至还要设法提前收回贷款。如果惜贷成为银行的普遍行为,就会出现信贷紧缩,从而使经济衰退加剧或延缓复苏的到来。在这种情况下,宏观经济政策目标和审慎监管目标会发生冲突。由于这一原因,银行监管当局的资本充足率要求应该是顺周期的,即在经济景气时要求银行补充资本,这才有可能在经济衰退时适当放松资本充足率要求,使银行保持合理的信贷能力。

　　货币政策和金融监管之间的协调关系,在防范和处理银行体系性危机方面尤为突出。商业银行的性质决定,即使那些资本充足的银行,也可能会产生流动性困难,甚至会由此引发系统性的银行危机。单纯的银行监管机构没有创造货币的功能,因此也没有能力提供流动性。相比之下,中央银行独到的创造货币的功能,使它有能力在必要时以最后贷款人的身份有条件地向陷入流动性困难的银行提供资金支持。中央银行要妥当运用最后贷款人职能,有必要充分了解具体银行的经营状况。如果中央银行没有监管职能,会发生其信息、责任、权力的不对称,并由此导致最后贷款人职能运用过滥,从而引发道德风险;或运用过严、过迟,从而错过防范银行危机的最佳时机。

　　即使在成立了综合性金融监管机构的发达国家,也都为银行危机时的资金救助问题做了正式安排。在银行问题较多、金融危机概率较高的国家,现实会逼迫中央银行频繁地行使最后贷款人职能。如果把金融监管职能从中央银行分离出去,显然不利于防范和处理金融危机。对市场退出成本货币化,在相当长的时间里也许是不得已的选择。这就更加需要金融监管和货币政策之间的协调配合。这样,由中央银行统一负责货币政策和金融监管,可以减少协调成本和避免延误决策的时机。

　　在中央银行不直接负责金融监管的情况下,是否能够保证二者之间的有效协调呢?在实行英美法系的国家,法律除了较好地保护债权人之外,还给政府部门之间的协调与合作留有了充分余地(Goodhart,2000),使政府机构之间可以通过备忘录等形式,协调应对不断变化的形势。英格兰银行和金融服务局就是在这种法律体系内实行互相介入。英格兰银行和金融服务局的负责人交叉参加对方的理事会。澳大利亚、日本、韩国的中央银行和金融监管当局之间也有类似安排。即使这样,这种安排只能涉及重大的宏观层面上的决策,充其量是一种补救措施,不可能完全代替客观上必须的那种密切协调。而在那些实行欧洲大陆法系的国家(例如相当多的发展中国家),政府部门之间的协调则更为困难。在这种法系内,把银行监管保持在中央银行内部,也许有助于降低协调成本。